业务研讨

【摘要】新《立法法》的最大亮点就是赋予所有的设区市地方立法权。普通的设区市增加了三方面的立法权，实现了从无到有的突破，但对于较大市来说，其作为设区市的一部分，立法权限却相应大幅缩小，引发了一系列新问题。在实践中，建议明确较大市的法规规章修改权限，适度放宽其立法权，增强立法权限条款的可操作性，适时取消经济特区所在地的市的一般地方立法权，以充分发挥较大市立法的引领和推动作用。

【关键词】较大市 立法权 立法法

党的十八届三中全会提出，要逐步增加有地方立法权的较大市的数量，十八届四中全会进一步明确依法赋予设区市地方立法权。为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神， 2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，完成了《立法法》颁布15年来的首次大修。在立法权限的配置上，一方面是地方立法主体的扩容，将过去四十九个较大市享有的地方立法权扩展至所有设区市；另一方面是较大市立法权限的缩小，将原本无明确限制的较大市立法权限定在与设区市立法权相同的范畴，即城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面事项。因地方立法权扩容而大幅缩小现有较大市的立法权限，是否符合法治社会发展的需要，值得研究和探讨。

一、 较大市立法权的发展演变

作为一个法律概念，“较大的市”最早出现于我国现行《宪法》，即“直辖市和较大的市分为区、县”，这是从行政区划的角度加以规定的，并非立法主体范畴。最早将较大市与立法相联系的是1982年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），明确省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大常委会具有地方性法规草案的拟定权，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府可以根据法律和行政法规制定规章。1986年《地方组织法》对省会市和国务院批准的较大市的人大及其常委会的立法权进行了较大改动：明确其可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，这就赋予了省会市和国务院批准的较大市的人大及其常委会真正意义上的立法权。至此，《地方组织法》关于省会市和国务院批准的较大市的立法权的规定已基本定型。在《地方组织法》的基础上，2000年《立法法》将省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市及经国务院批准的较大市统一界定为“较大的市”，至此，与立法权相联系的较大市的概念在法律上得以确定。

较大市立法是地方立法的重要组成部分，对于推动地方经济社会发展和民主法治建设的进步，发挥了积极作用。在新《立法法》修改前，一些全国人大代表和政协委员多次提出议案、建议和提案，要求增加具有地方立法权的较大市的数量，不少设区市也向国务院提出申请，要求批准为较大市，享有地方立法权。考虑到地方经济社会的发展及现实需要，2015年新《立法法》将“较大的市”的表述修改为“设区的市”，明确赋予所有设区市立法权，不仅能够满足设区市的立法需求，调动其积极性与主动性，而且有利于充分发挥地方立法的引领和推动作用。

二、较大市立法权限缩小引发的问题

在2015年《立法法》修改之前，较大市除《立法法》第8条规定的国家专属立法事项外，都可以进行立法，而新《立法法》施行后，较大市立法权被限制在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面，其他方面的立法权都被收回。较大市立法权限的大幅缩小，虽然有利于防止地方重复立法，维护法制统一，但在立法实践中极易引发新问题。

（一） 较大市的法规规章修订工作难以推进

新《立法法》将设区市立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的同时,按照“法不溯及既往”的原则作出规定，原有四十九个较大市已经制定的地方性法规规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。但问题随之而来，如果较大市要对已制定的“超范围”的法规规章进行修改，是继续按照2000年立法法操作，还是要执行新《立法法》的规定？对此，新《立法法》未予明确。笔者认为，新《立法法》虽然承认了既有较大市法规规章的效力，但没有对其修订权“法外开恩”，即较大市在修订既有法规规章时，应按新《立法法》执行。因为修订法规、规章也属于立法行为的一种，根据法无授权不可为的原则，地方立法的权限须有法律明确规定，所以，在新《立法法》已明确较大市仅有三方面立法权的情形下，对已制定的超出此范围的法规规章进行修改就属于越权立法。 如此，较大市法规规章的修改工作将无从开展。

（二）较大市立法权限缩小后无法满足当前的立法需要

虽然省级人大及其常委会与政府享有除《立法法》第8条规定的国家专属立法事项以外的立法权限，但其在制定法规规章时，需要统筹考虑全省经济社会发展水平，难以兼顾设区市尤其是较大市的特殊需要。

从现有四十九个较大市地方立法的实践来看，制定的地方性法规规章也不仅仅局限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面，更涵盖了各个领域。例如，广州市涉及上述三方面的立法仅占广州地方立法数量的一半左右，而厦门市所占比重则不到一半。如果将较大市的立法权限定在这三方面，既与各地立法的实际情况和客观需求不符，也容易导致地方相关领域法制建设缺失，造成“法制真空”，使诸多重要事项于法无据。

（三）有关立法权限的条款缺乏可操作性

新《立法法》明确了设区市立法权限，但在实践中难以操作执行。一方面，立法权限存在交叉、重叠。例如，人文遗迹、风景名胜区属于《环境保护法》的调整范畴，理应属于环境保护方面的事项，但同时也属于历史文化保护范畴。另一方面，有关立法权限不够具体、有待细化。新《立法法》第72条、第82条对三方面立法事项后的“等”是“等内”还是“等外”没有予以明确，也没有对立法事项进行列举，在实践中难以判断，不易把握。

（四）经济特区所在地的市享有的一般地方立法权在实践中容易被“架空”

经济特区所在地的市享有双重立法权，即经济特区立法权和一般地方立法权。在立法权限上，经济特区所在地的市的人大及其常委会、政府根据全国人大常委会的授权制定经济特区法规规章，可以对上位法作出变通规定，且不受设区市地方立法权限的限制。在立法程序上，经济特区法规只需报全国人大常委会、国务院及所在省的人大常委会备案即可，而其制定的地方性法规却要报其所在省的人大常委会批准。在立法实践中，经济特区所在地的市往往更倾向于适用经济特区立法权。

三、完善较大市立法权限的相关建议

（一）明确较大市修改法规规章的权限

地方性法规规章应根据上位法的修改或社会发展需要及时作出调整, 增强及时性、针对性、有效性，这既是法治规则，也是十八届四中全会的要求。从立法的实践需要来看，既然新《立法法》明确较大市已制定的超出设区市三个方面立法权的法规规章继续有效，那么较大市理应享有此类法规规章的修改权限，否则“继续有效”就失去了意义。建议对“继续有效”进行扩大解释：较大市可以对已制定的超出设区市立法权限范围的法规规章进行必要的修改，但是不应再增加立法法关于设区市立法权限范围以外的事项。

（二） 适当放宽较大市的立法权限

2000年《立法法》已为较大市立法设置了五道防线：第一道防线是国家专属立法权的限制，即较大市不得对属于国家专属立法权的事项进行立法；第二道防线是不抵触原则，即较大市地方性法规不得与法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触；第三道防线是上位法依据原则，即较大市地方政府规章要以法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规为依据；第四道防线是较大市地方性法规要报省级人大常委会批准后施行；第五道防线是法规规章的备案审查制度。笔者认为，凭借这五道防线，足以保证法制的统一和权威。此外，立法工作在现有四十九个较大市已持续推行多年，取得了良好的效果。若在缺乏足够事实理由的情况下，为追求“绝对公平”而将所有设区市立法权限定在同一个范围内，有“削足适履”之嫌。为此，建议在现有的基础上将教育、就业、社保、医疗、住房保障等更加关乎民生的公共服务事项纳入较大市立法权范畴。

（三） 明确立法权限的具体范围

首先，应当明确地方立法事项范围后的“等”是“等内”还是“等外”。对新《立法法》第72条、第82条“等”字的理解，直接影响到在实践中如何判定是否越权立法。从目前四十九个较大市已制定的法规规章涉及的领域看，作“等外”的解释更切合实际。其次，要细化地方立法事项的具体内容。建议通过立法解释，进一步明确城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护的概念，并对其进行列举，增强法条的可操作性。

（四） 适时取消经济特区所在地的市的一般地方立法

权

《立法法》之所以赋予经济特区所在地的市一般地方立法权，是因为当时经济特区的范围小于其行政区域范围。若经济特区与所在地的市的范围不完全重合，经济特区法规规章只能在经济特区适用，而不能扩展到全市范围。但国务院已分别于2010年5月、2010年8月、2010年10月及2011年5月作出批复，将深圳、厦门、珠海、汕头经济特区范围扩大至全市，使经济特区与所在地的市的范围完全重合，因此，经济特区所在地的市完全可以只行使经济特区立法权，继续保留其一般地方立法权已无必要，建议适时取消。

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作者：邓琳，

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