业务研讨

政府的“红头文件”是不是合法、规范？“民告官”案件中，政府部门如何更好地出庭应诉？行政复议、行政诉讼等风险如何预防和减少，实现政务活动的高效运转……

如今，人民群众对法治的要求越来越高，法治政府建设的任务更加凸显。面临越来越多的法律事务，客观上需要在党政机关、人民团体内部建立一支专门化律师队伍，当好依法行政的法律参谋和法律助手，促进政府部门依法办事。

公职律师的作用可以发挥在前端，让行政行为更规范

一项行政行为是否恰当，直接关系相对人的切身利益能否得到保障。“资本市场也是法治市场。证券期货监管工作，无论是准入性质的行政许可，监督性质的日常监管、稽查执法工作，还是行政复议、行政诉讼工作，都需要理解、适用法律，离不开法治方法与手段。”中国证监会法律部副主任、公职律师刘辅华介绍。

如何确保作出的行政行为合法、合规？证监会机关各业务部门和派出机构重视发挥公职律师的作用，建立了以公职律师为主的法律内部审核制度，以解决日常监管和稽查执法中遇到的各类法律问题。

内部先把一道关，更有利于依法作出决策。国家发展和改革委员会同样建立了内部合法性审查制度，新修订了本委规章、规范性文件合法性审查指南，要求起草司局在将规章、规范性文件送法规司进行合法性审查之前，本司局的公职律师应当协助对文件的合法性进行预审查。

“公职律师从事法律、法规、规章、规范性文件的起草以及合法性审查工作，从内容合法、程序正当等方面进行审核把关，有助于提高政府立法和制度建设的质量。”国家发展和改革委员会法规司综合处处长、公职律师何瑞琦认为，公职律师的作用可以发挥在前端，通过提出相关法律意见和建议，让行政行为、行政决策更加规范。

“公职律师既是政府工作人员又是律师，特别是各业务司局有法律专业背景的工作人员在取得公职律师的身份后，可以将其业务专长和法律专长结合起来，在服务政府作出重大决策方面，能够发挥独特优势。”何瑞琦认为。

提出更具针对性的法律意见建议

当下，社会公众对于“民告官”案件，尤其是政府单位是否出庭应诉非常关注。公职律师享有代理、阅卷、调查取证、发问等权利保障，能够更好地适应“民告官”越来越多的情况，更好地办理行政诉讼案件。

随着公职律师的发展壮大，证监会逐步建立了独立应诉制度，不再聘请外部律师参与应诉工作，对于以证监会为被告的行政诉讼案件，主要依靠证监会公职律师出庭应诉。“公职律师参与行政诉讼的优势在于其身份的双重性，往往直接参与作出行政行为的具体工作，相比于社会律师，对于案件背景更为熟悉、了解。而且，经过长期实践积累，也逐渐有了丰富的应诉经验和应诉技巧。”证监会法律部工作人员蒋海瑞介绍，以行政处罚为例，从立案、调查、处罚都是相关业务部门在做，由业务司局的公职律师参与诉讼更有优势。

“由于政府管理工作具有一定的特殊性、复杂性，加之社会律师执业范围的多样性、接受委托的临时性，决定了社会律师为党政机关、人民团体、国有企业提供法律服务既有其独特优势，也有一定局限。”司法部相关负责人介绍，公职律师作为党政机关的工作人员，熟悉政策法规和本单位实际情况，能结合本职工作提出更具针对性的法律意见建议，有效防范法律风险，促进依法科学民主决策。

2016年，中办、国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，要求积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，国家发展和改革委员会相应建立公职律师制度。

“我委公职律师队伍组建一年多来，我们积极探索如何充分调动和发挥公职律师的作用。在全委依法行政考核、行政复议案卷评查、行政执法案卷评查，以及在一些疑难法律问题的论证研讨中，都请公职律师参加，取得了很好的效果。”何瑞琦介绍，以行政执法案卷评查为例，相较于外部专家和律师，公职律师更熟悉本单位职能和行政执法实践，在查阅案卷过程中可以较为准确、快速地对具体执法事项是否合法规范作出评判。

“目前虽然这支队伍人数不多，但是公职律师穿插在各个司局，通过参与到全委依法决策、依法行政工作过程中，对提升各业务司局依法行政水平发挥了重要作用。”何瑞琦说。

提高公职律师履职水平

记者了解到，目前我国公职律师队伍已初具规模：超过8000家党政机关、人民团体设立了公职律师，公职律师总数达到2.4万余人。

“公职律师不向社会提供有偿法律服务，不参与市场竞争，与社会律师能够实现功能互补、协同共荣。”司法部律师公证工作指导司工作人员刘博卿向记者介绍，发展公职律师队伍，能够完善律师队伍结构，更好满足日益多样化、多层次、多领域的法律服务需求。

当前，尽管公职律师制度已经全面建立，但在工作推进中仍然面临一些问题和困难。一方面，队伍规模有待扩大。总的来看，目前开展公职律师工作的单位仍然是少数，公职律师人数仍然不多，与中央提出的目标要求还有一定差距。

另一方面，公职律师参与所在单位法律事务工作主要停留在较浅层面，公职律师作用还有待进一步发挥，突出表现在“两多两少”：公职律师参与行政诉讼、复议、政府信息公开等具体法律事务多，为重大决策、重大事项提供的法律意见少；对公职律师履行岗位职责提出的要求多，对不按规定听取公职律师法律意见的行为依法依规追究责任的少。

此外，针对公职律师的体制机制也有待完善。《律师法》等法律法规只对社会律师作了规定，没有对公职律师作出规定，公职律师的法律地位、权利义务尚无明确法律依据。

同时，公职律师申请程序、管理体制、工作流程、年度考核、教育培训、考核奖惩、经费支持、配套保障等方面也未形成统一规范的制度体系。“法律顾问、公职律师、法制工作机构三者的相应职责及互动关系如何，需要进一步探索。”何瑞琦说。

“下一步，司法部将准确把握公职律师岗位需求，举办有针对性的业务培训，提高公职律师法律实务操作能力和履职水平。”司法部律师公证工作指导司司长周院生表示，建议推动修改律师法，以法律形式明确公职律师法律地位及权利义务；健全配套法规、规章和行业规范，制定出台《公职律师管理办法》，依法保障执业权利，强化监督管理，更好发挥公职律师在全面依法治国中的重要作用。